La Suisse, ou l’art d’entrer dans l’Europe sans y adhérer

Il existe une manière très suisse d’être européen : commencer par dire non, puis négocier méthodiquement les modalités du oui.

Signées à Bruxelles le 2 mars 2026, les Bilatérales III n’effacent pas l’ambiguïté helvétique : elles l’organisent et posent à tout le continent une question neuve, entre l’adhésion et le dehors.

Le 6 décembre 1992, la Confédération semblait pourtant avoir tranché. Par 50,3 % des voix, avec une participation proche de 79 %, les électeurs refusèrent l’Espace économique européen (EEE). La Suisse romande vota oui, tandis que l’essentiel de la Suisse alémanique et le Tessin votèrent non. Rarement une frontière européenne aura traversé aussi nettement un pays.

Ce vote devait tenir la Suisse à distance de l’intégration communautaire. Il inaugura surtout trente-quatre années consacrées à déterminer à quelle distance exacte elle souhaitait s’en tenir. Les Bilatérales I en 1999, Bilatérales II en 2004, Schengen, libre circulation, programmes européens : la Suisse a progressivement construit un objet institutionnel sans véritable équivalent. Elle n’est membre ni de l’Union européenne ni de l’EEE. Aucun ministre suisse ne siège au Conseil, aucun député au Parlement européen, aucun commissaire à Bruxelles. Elle conserve son franc et une large autonomie réglementaire. Mais elle participe à suffisamment de morceaux de l’Europe pour que son extériorité soit devenue juridiquement exacte et politiquement trompeuse.

Les Bilatérales III, signées à Bruxelles le 2 mars 2026, ne dissipent pas cette ambiguïté. Elles l’organisent. Et c’est ce qui les rend intéressantes au-delà de la querelle helvétique. Car elles posent une question qui concerne désormais tout le continent : entre l’adhésion et le dehors, combien d’Europe peut-on construire ?

La géographie contre la théologie

Le débat suisse sur l’Europe prend souvent des allures de controverse théologique. D’un côté, une souveraineté conçue comme un absolu qu’il faudrait préserver intact ; de l’autre, Bruxelles, puissance extérieure dont toute intrusion réglementaire serait déjà une concession. La géographie ruine cette confortable abstraction.

La Suisse n’est pas une île politique posée au milieu de nulle part. Elle est un petit État de neuf millions d’habitants enchâssé dans le marché qui l’entoure. En 2024, 51 % de ses exportations étaient destinées à l’Union européenne et 70 % de ses importations en provenaient. La Suisse était, réciproquement, le quatrième partenaire commercial de l’UE.

Pour l’industrie pharmaceutique bâloise, les fabricants de machines ou la place économique zurichoise, le marché européen n’est pas une préférence civilisationnelle : c’est un débouché. Or un marché intérieur suppose des normes compatibles et un mécanisme empêchant que les réglementations divergent jusqu’à rendre l’accès commun fictif.

Dans les accords liés au marché intérieur, les Bilatérales III prévoient une reprise dynamique du droit européen. La reprise n’est pas automatique. Les modifications pertinentes du droit européen devront passer par les procédures constitutionnelles suisses. Parlement et référendum conservent leurs prérogatives. Berne pourra donc refuser. Simplement, le refus aura un prix.

En cas de différend, un tribunal arbitral paritaire pourra être saisi. Si l’interprétation du droit de l’Union est en cause, la Cour de justice dira ce que ce droit signifie ; le tribunal arbitral tranchera le litige. Si la Suisse persiste à ne pas remplir une obligation, l’Union pourra prendre des mes compensatoires.

Les Bilatérales III ne suppriment pas la souveraineté suisse. Elles en établissent le tarif.

La souveraineté sans la voix

Dans sa définition classique, un État est souverain lorsqu’il décide seul. L’interdépendance européenne a rendu cette définition largement fictive. La question est désormais triple : qui fabrique la règle, qui peut la refuser et à quel coût ?

Un État membre de l’Union accepte que son autonomie soit limitée par le droit commun. En échange, son gouvernement siège au Conseil, ses citoyens élisent des députés européens et ses représentants participent à l’élaboration de la norme. La Suisse a choisi presque exactement l’échange inverse : davantage de liberté pour refuser la règle, beaucoup moins de pouvoir pour la fabriquer.

Les nouveaux accords lui ouvrent certes des possibilités de decision shaping. Mais shaping n’est pas making. Quand vient le vote, la chaise suisse reste vide. Voilà le compromis helvétique : non pas conserver une souveraineté intacte, mais en choisir la composition.

Le paradoxe est redoutable : plus la Suisse veut participer au marché européen sans participer à l’Union, plus elle doit reprendre des décisions élaborées dans des institutions où elle ne siège pas. Elle conserve le pouvoir de dire non, mais renonce en partie au pouvoir de déterminer à quoi elle devra dire oui.

Elle avait refusé le cercle

Cette architecture paraît singulièrement suisse. Elle appartient pourtant à une vieille histoire européenne. Dès 1989, Jacques Delors jugeait trop sommaire l’alternative entre membres et non-membres et imaginait une Europe organisée en plusieurs cercles. L’EEE naîtra de cette réflexion.

L’ironie historique est savoureuse. La Suisse est précisément le pays qui refusa en 1992 d’entrer dans le mécanisme imaginé pour dépasser l’alternative entre dedans et dehors. Elle passa ensuite trois décennies à en reconstruire, accord après accord, une version artisanale.

Les Bilatérales III changent précisément cela : l’entre-deux suisse se dote de règles destinées à durer. Au moment où Berne stabilise sa zone grise, l’Europe entière redécouvre les vertus du gris.

Le Brexit à l’envers

Le Royaume-Uni en fournit le contrechamp presque parfait. La Suisse a passé trente ans à se rapprocher de l’Union sans y entrer. Les Britanniques découvrent depuis le Brexit jusqu’où ils peuvent s’en éloigner avant de devoir reconstruire des ponts.

Depuis le sommet UE-Royaume-Uni de mai 2025, Londres et Bruxelles ont engagé un rapprochement sectoriel : espace sanitaire et phytosanitaire commun, couplage des marchés carbone, négociations sur la participation britannique au marché intérieur européen de l’électricité. Le retour britannique dans Erasmus+ est prévu pour 2027.

Le Brexit n’est pas annulé. C’est justement ce qui rend le mouvement instructif. Londres ne revient pas dans l’Union. Il reconstitue, secteur après secteur, des formes d’intégration compatibles avec sa non-appartenance. La Suisse est partie du dehors et s’est rapprochée ; le Royaume-Uni du dedans et s’est éloigné, avant de recommencer à se rapprocher.

Entrer avant d’adhérer

À l’est, le même phénomène prend une signification différente. L’Ukraine et les Balkans occidentaux veulent rejoindre l’Union. La voie suisse ne saurait donc constituer un substitut à l’adhésion : pour Kiev, celle-ci possède une portée stratégique et géopolitique sans commune me avec un arrangement sectoriel.

Mais Bruxelles ne demande plus aux candidats d’attendre l’adhésion pour commencer à entrer. Au sommet UE-Balkans occidentaux de Tivat, en juin 2026, les Vingt-Sept ont défendu une intégration progressive, fondée sur les mérites et réversible. Le plan de croissance prévoit jusqu’à 6 milliards d’euros et une intégration graduelle au marché unique.

L’Union commence ainsi à dissocier deux notions longtemps superposées : participer à son système et appartenir à ses institutions. C’est, dans un contexte radicalement différent, la question que la Suisse travaille depuis 1992.

Quand l’exception devient système

Il serait absurde d’en conclure que l’Europe de demain sera suisse. Mais l’élargissement rend tout aussi improbable le rêve inverse : celui d’une Union toujours plus vaste et toujours aussi homogène. Avec l’Ukraine, la Moldavie et les Balkans occidentaux, elle pourrait un jour dépasser trente-cinq membres. Les écarts de richesse, de sécurité, d’histoire et de volonté d’intégration seraient considérables.

Ce qui relevait de la géométrie variable pourrait devenir une géographie politique. Un noyau partageant davantage de souveraineté ; des États membres participant à des ensembles différents ; des candidats entrant progressivement dans le marché commun ; des États associés reprenant certaines normes sans siéger dans les institutions ; des partenaires comme le Royaume-Uni choisissant leurs domaines de convergence.

L’adhésion ne perdrait rien de sa portée politique. Elle cesserait simplement d’épuiser la définition de l’appartenance européenne. C’est sous cet angle que le cas suisse devient fascinant.

Depuis 1992, le débat helvétique demande si la Confédération se rapproche trop de l’Union. La question la plus féconde est peut-être désormais inverse : l’Union commence-t-elle, par nécessité, à ressembler au système que la Suisse a construit autour d’elle à force de ne pas vouloir y entrer ?

La Suisse n’a pas découvert le moyen de profiter du marché européen sans contraintes. Elle a inventé une manière de dissocier intégration et appartenance. Ce n’est ni l’indépendance rêvée par les souverainistes, ni l’intégration souhaitée par les fédéralistes. C’est un troisième espace : moins glorieux, plus compliqué et peut-être beaucoup plus européen qu’il n’y paraît.

Source : Maxime Girardot