Certains rassemblements, comme ceux qui ont eu lieu après la récente victoire du PSG, occasionnent des dégâts considérables. Le législateur entend désormais faire supporter une partie de leurs coûts aux asurs avec la création d’une garantie Émeutes obligatoire. Dans l’attente de l’entrée en vigueur de cette garantie, laquelle ne couvrira que les débordements qualifiés d’« émeutes » par une commission créée à cette fin, seules les victimes dont les contrats d’assurance prévoient des extensions spécifiques sont couvertes. Pour celles qui en sont dépourvues, des recours à l’encontre de l’État demeurent également envisageables, mais sous certaines conditions.
Après le sacre du Paris Saint-Germain en Ligue des champions le 30 mai 2026, d’importantes dégradations ont été constatées à Paris et dans plusieurs villes de France : vitrines brisées, commerces pillés, véhicules incendiés. Le scénario, devenu familier, s’inscrit dans le sillage d’autres événements marquants, qui se sont avérés particulièrement coûteux : Gilets jaunes, été 2023 consécutif à la mort de Nahel Merzouk, Nouvelle-Calédonie en 2024 — qui a placé la France parmi les pays les plus exposés au monde aux sinistres d’émeutes.
La fréquence et l’ampleur des dégâts collatéraux, qui apparaissent dorénavant dans la foulée ou en marge de manifestations quelles qu’elles soient, questionnent sur la prise en charge du coût de la remise en état des biens sinistrés, notamment des commerces, et de l’indemnisation des pertes d’exploitation qui en découlent.
Deux questions se posent alors, qui structureront notre propos : les conséquences de ces événements sont-elles garanties (I) et, à défaut ou en complément, quels recours peuvent exercer les victimes — ou leurs asurs subrogés — à l’encontre de l’État (II) ?
I – Quelles garanties pour les dommages résultant des émeutes et mouvements populaires ?
L’article 171 de la loi n° 2026-103 de finances pour 2026 a instauré une garantie obligatoire des dommages résultant d’émeutes, codifiée aux articles L. 12-11-1 et suivants du Code des assurances, mais dont l’entrée en vigueur est suspendue, dans l’attente de la décision de la Commission européenne sur le contrôle de la conformité au droit des aides d’État, en raison de la création d’un fonds de mutualisation des risques d’émeutes géré par la Caisse centrale de réassurance et bénéficiant de la garantie de l’État. Le gouvernement a ainsi voulu créer un mécanisme de prise en charge sur le modèle du régime Cat-Nat, qui n’est pas du goût des asurs.
Pour l’heure, en application de l’article L. 121-8 du Code des assurances, l’asur ne répond pas, sauf convention contraire, des pertes et dommages occasionnés par des émeutes ou des mouvements populaires. Il appartient toutefois à ce dernier de prouver que le sinistre résulte de ces événements lorsqu’il ne les garantit pas.
Selon la doctrine, l’émeute est « un mouvement séditieux accompagné de violences, et dirigé contre l’autorité en vue d’obtenir la satisfaction de certaines revendications d’ordre politique ou social » ; le mouvement populaire couvre tout mouvement spontané ou concerté, d’une foule désordonnée causant des dommages.
Le mouvement populaire a cependant disparu de la nouvelle version de l’article L. 121-8 du Code des assurances alors que l’émeute y est désormais définie. Ainsi, suivant l’article L. 12-11-1 du Code des assurances, « l’émeute est une action collective dirigée contre l’autorité publique, exprimant une protestation ou visant à obtenir la satisfaction de revendications d’ordre politique ou social, occasionnant des violences et causant un préjudice économique important ».
Cette définition intègre la jurisprudence de la Cour de cassation selon laquelle l’absence de spontanéité ne suffit pas à écarter la qualification d’émeute ou de mouvement populaire.
Les événements survenus dans la nuit du 30 au 31 mai 2026 ne peuvent donc pas être qualifiés d’émeutes, en l’absence de revendications particulières.
Le mouvement populaire n’est que très rarement défini dans les polices d’assurance ou la jurisprudence.
Notons par ailleurs une décision récente du tribunal de commerce de Lille qui l’a caractérisé comme un « rassemblement de personnes, accompagné de violences, visant à troubler l’ordre public » sans qu’il y ait nécessairement de revendication politique ou de remise en cause de l’autorité.
D’autres auteurs définissent les mouvements populaires comme « toutes les manifestations violentes, même non concertées, de la foule qui, sans qu’il y ait révolte contre l’ordre établi, révèlent cependant une agitation des esprits et se caractérisent par un désordre et des actes illégaux ».
Les dégradations causées le 30 mai 2026 l’ont bien été par une foule désordonnée et dans une certaine agitation des esprits.
Rien ne dit néanmoins que les tribunaux qualifient les débordements récents de « mouvement populaire », l’intention commune étant en effet difficile à dégager dans la me où le rassemblement se voulait avant tout festif.
Tout dépendra donc des circonstances particulières des sinistres dont l’indemnisation est réclamée.
En pratique, les contrats d’assurance dommages aux biens professionnels intègrent quasi systématiquement une clause couvrant les dommages matériels directs résultant d’attentats, d’émeutes, de mouvements populaires et d’actes de sabotage ou de vandalisme.
Cette pratique contractuelle généralisée trouve son origine dans la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme, qui a institué une garantie légale obligatoire pour les dommages résultant d’actes de terrorisme dans les contrats dommages aux biens — garantie dont le périmètre a été progressivement étendu par voie contractuelle aux événements connexes que sont les émeutes et mouvements populaires.
Aussi, dans la grande majorité des cas, les entreprises devraient bénéficier d’une prise en charge de leurs dommages matériels directs, voire de leurs pertes d’exploitation.
II – Quels sont les recours envisageables à l’encontre de l’État ?
Un recours à l’encontre de l’État demeure envisageable, tant pour les victimes qui n’ont pas été indemnisées ou qui souffrent d’un découvert de garantie, que pour les asurs subrogés dans leurs droits. Plusieurs fondements sont envisageables.
Tout d’abord, l’article L. 211-10 du Code de la sécurité intérieure dispose en effet que « l’État est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements ». Il s’agit d’un régime de responsabilité sans faute.
Toutefois, quatre conditions cumulatives doivent être réunies :
1°Un attroupement ou rassemblement. La jurisprudence exige un mouvement collectif, relativement spontané, distinct d’une action préméditée à la seule fin de nuire. Les dommages causés par un groupe, constitué dans le seul but de commettre des délits, sans lien avec un mouvement de foule plus large, n’ouvrent pas droit à indemnisation.
2°Des actes constitutifs de crimes ou délits.
3°Commis à force ouverte ou par violence, autrement dit sans résistance de l’autorité publique.
4Un lien de causalité direct et certain entre ces actes et le préjudice subi.
Au vu des conditions requises pour engager la responsabilité sans faute de l’État, les juridictions administratives la considèrent rarement caractérisée.
Ensuite, l’article L. 111-1 du Code de la sécurité intérieure, lequel dispose que « la sécurité est un droit fondamental et l’une des conditions de l’exercice des libertés individuelles et collectives. L’État a le devoir d’asr la sécurité en veillant, sur l’ensemble du territoire de la République, à la défense des institutions et des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l’ordre publics, à la protection des personnes et des biens ».
Il consacre, à l’inverse du premier fondement, une responsabilité pour faute de l’État fondée sur la carence fautive de la police administrative générale. La responsabilité pour faute est donc un fondement alternatif, distinct et cumulable, permettant ainsi de dépasser les conditions restrictives du régime de la responsabilité sans faute de l’État.
Deux décisions rendues à la suite des récents événements en Nouvelle-Calédonie apportent une illustration de ces deux fondements sur lesquels la responsabilité administrative de l’État en matière de police peut être retenue.
Dans une procédure introduite par Allianz, le tribunal administratif a condamné l’État sur le fondement de l’article L. 111-1 du Code de la sécurité intérieure, en retenant que l’État « disposait en amont de délais suffisants pour mettre en place les mes appropriées » pour asr un niveau suffisant de sécurité, comme le lui impose le Code de la sécurité intérieure (TA Nouvelle-Calédonie, 11 déc. 2025, n° 250010).
Précisons qu’il ne s’agit pas d’une unique affaire mais d’une série de dossiers qui porte le montant de la condamnation de l’État à 28 millions d’euros au total.
En revanche, dans une autre affaire IMA NC, également récente, la responsabilité de l’État recherchée pour carence fautive ainsi que sur le fondement de l’article L. 211-10 du Code de la sécurité intérieure a été écartée, le tribunal estimant que l’action relevait d’un groupe délibérément venu piller un commerce précis.
Un troisième fondement est également envisageable pour les victimes et les asurs, celui de la responsabilité sans faute de l’État du fait de la rupture d’égalité devant les charges publiques.
Ce fondement conduit cependant à n’indemniser que les dommages présentant la réunion des conditions de spécialité et d’anormalité du préjudice. Il est ainsi pris en compte une catégorie déterminée de personnes et la gravité du préjudice.
France Asurs n’a pas encore communiqué de chiffre sur le coût total des dégâts causés lors de la nuit du 30 mai 2026, mais les débordements qui ont suivi la victoire du PSG n’avaient rien d’imprévisible, eu égard aux violences déjà survenues les années précédentes. Or, la prévisibilité du risque est un élément central pour établir la carence fautive de l’État.
Pendant les débats sur le projet de loi de finances pour 2026, l’introduction dans le Code des assurances d’un article L. 12-11-6 a été discutée, suivant lequel « l’État n’est pas civilement responsable au sens de l’article L. 211-10 du Code de la sécurité intérieure des dommages couverts par les garanties instituées à l’article L. 12-11-2, pour les dommages indemnisés au titre de ces garanties ». Il a donc été envisagé de fermer le recours subrogatoire de l’asur contre l’État sur ce fondement.
Cet article a été supprimé du texte de la loi de finances 2026 effectivement promulguée, mais rien ne dit qu’il ne sera pas réintroduit à court ou moyen terme.
Il faut dire que, dans l’exposé des motifs de l’amendement n° II-2336 au projet de loi de finances 2026, déposé par le sénateur Jean-François Husson le 12 décembre 2025, il est précisé que « parmi les dix mouvements d’émeutes les plus coûteux en termes d’assurance depuis 2018 dans le monde, trois ont eu lieu en France, dont deux sur le territoire métropolitain : les émeutes en Nouvelle-Calédonie en 2024 (un milliard d’euros), les émeutes de l’été 2023 (700 millions d’euros) et les Gilets jaunes en 2018 (256 millions d’euros) ».
Les enjeux économiques sont donc considérables, et les réasurs aussi s’inquiètent — à juste titre — des conséquences de ces émeutes, étant rappelé que l’article L. 12-11-4 du Code des assurances leur interdit d’exclure des traités de réassurance le risque d’émeutes.
Dans l’attente de l’entrée en vigueur de la garantie obligatoire instaurée par la loi de finances pour 2026, laquelle ne couvre que les seules émeutes, à l’exclusion des autres débordements collectifs, la prise en charge des sinistres reste largement tributaire des garanties d’assurance et, à défaut, de la responsabilité administrative de l’État quand elle est démontrée.
L’accroissement des risques est prévisible, d’où la nécessité de les appréhender.
